СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РЕСПУБЛИКЕ АБХАЗИЯ

Уполномоченный по правам человека или, как его принято называть в странах Запада – омбудсмен, представляет собой институт, на который возлагаются функции контроля за соблюдением справедливости и интересов граждан органами государственной власти и должностными лицами. Т.е. это своего рода орган, осуществляющий контроль над деятельностью государственных органов по соблюдению ими прав и свобод человека и гражданина. 

Родиной института омбудсмена считается Швеция, где в XIII веке омбудсменом являлось лицо, избранное для сбора от имени пострадавшей стороны виры (налога) с преступников, совершивших убийство. В период абсолютной монархии омбудсмен был представителем короны, и от имени верховной власти он осуществлял контроль над деятельностью чиновников и судей. Но по мере перехода к конституционной монархии омбудсмен стал парламентским представителем [1]. Впервые должность омбудсмена как парламентского представителя была учреждена в 1809 г. в Швеции в соответствии с принятой в тот год Конституцией. 

Однако долгое время институт омбудсмена не находил своего развития в других странах. Только с течением времени должность омбудсмена по шведскому образцу была учреждена и в других странах Европы. Так, например, в 1919 году должность омбудсмена появилась в Финляндии, в 1952 г. данный орган был создан в Норвегии, а в 1955 г. - в Дании и т.д. Институт омбудсмена может быть представлен как единолично, так и коллегиальным органом. На сегодняшний день институт омбудсмена нашел свое отражение в политико-правовой сфере более чем в 100 странах мира. Сам институт в разных странах именуется по-разному: медиатор, уполномоченный по правам граждан, проведор, защитник народа, адвокат народа, парламентский комиссар по делам администрации, постоянная комиссия по расследованиям, комиссия по правам человека и т.д. 

В странах постсоветского пространства с признанием международных стандартов прав человека возникла необходимость создания механизмов и органов, которые могли бы обеспечивать их охрану и реализацию. И первым этапом становления института омбудсмена в большинстве постсоветских государств стало создание комиссий по правам человека при президенте. В Таджикистане, например, была создана Комиссия по обеспечению выполнения международных обязательств в области прав человека; в Армении, Молдове, Грузии, России, Узбекистане, Казахстане и в других странах были созданы Комиссии по правам человека [2]. 

Учрежденные в постсоветских государствах Комиссии по правам человека имели статус консультативно-совещательного органа при Президенте, и все их решения носили лишь рекомендательный характер. В задачи комиссий по правам человека входило: консультирование президента и структурных подразделений администрации президента по вопросам прав человека; подготовка заключений по принятым парламентом и направленным на подпись президенту законам, затрагивающим права человека; подготовка инициатив президента в области прав и свобод человека. Т.к. практика работы в различных странах показала низкий уровень эффективности деятельности комиссий, возник вопрос о необходимости реформирования данного института. 

Вместо Комиссий по правам человека был создан институт парламентского Уполномоченного по правам человека. Институт Уполномоченного в каждом государстве отличается своей спецификой, связанной как со степенью развитости законодательства в стране, так и с принципами взаимодействия государственных органов, но при этом сохраняются основные схожие характеристики и принципы деятельности омбудсмена. 

В России идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила свое отражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. [3]. Статья 40 данной Декларации предусматривала создание должности Парламентского Уполномоченного по правам человека, который "назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР". 

Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был впервые учрежден статьей 103 Конституции РФ, принятой в 1993 году [4]. До принятия специального федерального закона институт омбудсмена действовал на основании президентского указа "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека" от 4 августа 1994 года (№1587). Затем в 1996 году был принят Федеральный конституционный закон (далее – ФКЗ) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [5]. Он определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. 

В Республике Абхазия институт Уполномоченного по правам человека при Президенте был учрежден в 2007 г. и действовал на основании Положения «Об Уполномоченном по правам человека при Президенте Республики Абхазия» [6] (далее по тексту – Положение). По результатам деятельности омбудсмена с 2007 г. по 2016 г. можно сказать, что должность носила скорее номинальный характер и не была предназначена для решения серьезных проблем, связанных с нарушением прав человека в Республике. 

Новым этапом развития института в Абхазии явилось принятие Закона Республики Абхазия «Об уполномоченном по правам человека в Республике Абхазия» (далее по тексту – Закон) [7]. Принятие данного закона Народным Собранием – Парламентом Республики Абхазия, повлекло за собой упразднение должности уполномоченного по правам человека при Президенте [8]. Согласно указу Президента Республики Абхазия должность уполномоченного по правам человека при Президенте была упразднена с 04.05.2016 г. 

В соответствии с принятым законом должность уполномоченного по правам человека из исполнительного омбудсмена реформировалась в парламентского. Данный факт позволяет говорить о достаточно быстром процессе развития института в Республике Абхазия в условиях становления государства. 

Сравнивая нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность уполномоченного при Президенте и парламентского уполномоченного, можно выделить следующие различия. 

С принятием нового закона круг задач, возложенных на омбудсмена, расширился, включив в себя больше обязанностей, связанных с предотвращением нарушений в области прав человека, а также с просвещением населения, что является немаловажным фактором в развитии института.  

Функции Уполномоченного, закрепленные Положением, можно разделить на четыре основные группы: сбор и анализ информации, получаемой от органов государственной власти, а также анализ законодательства; внесение на рассмотрение Президентом предложений по совершенствованию механизмов обеспечения и защиты прав человека и гражданина, а также подготовка проектов указов Президента; рассмотрение обращений граждан или самостоятельное инициирование проверок по факту нарушений прав человека; участие в разработке международных договоров по вопросам защиты прав человека. 

В отличие от Положения Законом определена единственная функция уполномоченного – «сбор и анализ информации, получаемой от органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц». Такое определение закона очень сильно обобщает функции и деятельность омбудсмена, что может привести к неверному толкованию закона и тем самым уменьшить круг вопросов, входящих в его компетенцию. 

Законом четко определены требования, предъявляемые к кандидату на должность уполномоченного. Так уполномоченным может быть избран дееспособный гражданин Республики Абхазия не моложе 35 и не старше 65 лет, имеющий высшее образование и опыт работы в сфере защиты прав человека, не имеющий судимости и не состоящий на учете в наркологическом и психоневрологическом диспансере. Положением же каких-либо требований к личности и квалификации кандидата в уполномоченные по правам человека не устанавливалось. 

Также немаловажно, что должность уполномоченного стала выборной и ограниченной в сроке полномочий. Избирается уполномоченный Народным Собранием – Парламентом Республики Абхазия сроком на 5 лет. Одно и тоже лицо не может занимать указанную должность более двух сроков подряд. 

Закон устанавливает неприкосновенность уполномоченного, идентичную с депутатской неприкосновенностью. Кроме того, лицо, избранное уполномоченным по правам человека не может являться депутатом Народного Собрания – Парламента РА, депутатом органов местного самоуправления; не может находиться на государственной службе, заниматься иной оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности. Кроме того, уполномоченный не имеет права состоять в политической партии или общественном объединении, преследующих политические цели. 

Компетенция уполномоченного в соответствии с анализируемыми законодательными актами – Законом и Положением – схожа. Единственным различием являются меры по восстановлению нарушенных прав. Если Положением было установлено, что уполномоченный имеет право либо обратиться в компетентный орган с ходатайством о возбуждении дисциплинарного, административного производства или уголовного дела в отношении должностного лица, либо обратиться с ходатайством в прокуратуру об обращении в суд за защитой прав и свобод, нарушенных решениями государственного органа, то с принятием Закона введение мер по восстановлению нарушенных прав стало двухступенчатым. Уполномоченный обязан направить государственному органу или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод. И только в том случае, если государственный орган или должностное лицо не сообщили своевременно (в течение 10 дней со дня направления заключения) о принятых ими мерах по восстановлению нарушенных прав и свобод заявителя, а также в других случаях, Уполномоченный вправе: 

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также участвовать в судебном процессе в установленных законом формах; 

2) обратиться в компетентные органы государственной власти, органы местного самоуправления с ходатайством о наложении дисциплинарного или административного взыскания либо о возбуждении уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; 

3) обратиться в прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи. 

Так как уполномоченный по правам человека был избран совсем недавно, проведение сравнительного анализа деятельности уполномоченного при Президенте и парламентского уполномоченного не представляется возможным.  

Закон дает Уполномоченному полную независимость от государственных органов управления. Однако, за счет того, что Уполномоченный назначается и освобождается от должности Народным собранием – Парламентом, существует риск в оказании давления на Уполномоченного со стороны депутатов Парламента. Во избежание таких рисков необходимо усложнить процедуру освобождения Уполномоченного от должности. 

Компетенция Уполномоченного, определенная в Законе, дает широкие возможности по воздействию на отношение государственных органов на права и свободы граждан. Однако, специфика общественных отношений в Абхазии, а также то, что граждане воспринимают нарушение закона как обычное дело, ставит на сегодняшний день перед омбудсменом очень сложную задачу правового просвещения граждан и уважения принципов законности и равенства всех перед законом. Достижение хорошего результата в этой сфере возможно лишь при самостоятельном инициировании Уполномоченным рассмотрения случаев нарушения прав граждан, т.к. на первом этапе развития института не следует ожидать обращений граждан, не привыкших апеллировать к государственным структурам, в поисках справедливости. 

________________________________________

1. http://ombudsmanrf.org/ombudsman/content/history 

2. Политология прав человека (Учебное пособие) Г.К. Искакова 2006 г. 

3. Декларация прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 N 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» 

4. Конституция Российской Федерации (от 12.12.1993 с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) 

5. Федеральный конституционный закон РФ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (от 25 декабря 1996 года в ред. Федеральных конституционных законов от 16.10.2006 N 4-ФКЗ, от 10.06.2008 N 3-ФКЗ, от 28.12.2010 N 8-ФКЗ, от 12.03.2014 N 5-ФКЗ). 

6. Указ Президента Республик Абхазия «Об утверждении положения «Об Уполномоченном по правам человека при Президенте Республики Абхазия» УП-84 от 15.05.2007 г. 

7. Закон Республики Абхазия «Об уполномоченном по правам человека» №4053-с-V от 24.02.2016 г. Указ Президента Республики Абхазия «Об упразднении должности уполномоченного по правам человека при Президенте Республики Абхазия и признании утратившим силу Указа Президента Республики Абхазия «Об утверждении Положения «Об уполномоченном по правам человека при Президенте Республики Абхазия», №77 от 01.04.2016 г.